勇闯城投改革深水区——通城推进县域治理现代化

投资9000余万元的柳堤滨河公园项目，绿化、亮化、文化工程沿隽水河南北两岸延伸近2公里，将于2020年元旦开园，成为通城单项投资最大的景观生态工程；

投资2.53亿元的金融总部传媒中心项目，在银山广场北侧快速崛起，占地面积6539平方米，建筑高度60米，成为通城城区新的标志性建筑；

总投资13.3亿元的白沙新区、元宝佳苑、古龙湾新村三个棚改安置项目，在城东、城北、城西相继启动，建设多层住宅251栋、高层住宅26栋，建筑面积达40多万平方米，还配套建设地下车库、商业、幼教等设施……

寒冬季节，通城城区项目建设呈现一派火热景象。一个财政收入仅能保障“吃饭”的山区县，何以大手笔建设民生工程？  

“分好民生蛋糕，须做大发展蛋糕。”县委书记熊亚平说，县域经济发展不能坐等“上头”和“外头”的项目资金，而要“刀刃向内”，大胆推进城投体制改革，盘活国有资产资源，做大做强国有企业，破解“吃饭”与“建设”两难困局，探寻县域治理体系和治理能力现代化之路。

多做“加法”，构建“大国资”体系

经历上世纪90年代的“国退民进”后，县域国有企业实力大为下降。但是，在一些重点行业和民生领域，国有企业依然是生力军。

2017年城投体制改革前，通城县域共有国企20多家，都由职能部门代管，规模小，效益低下，监督乏力。以建工行业为例，县交通局有恒丰路桥公司，水利局有水电工程公司，住建局有市政公司，城管执法局有绿舟园林公司。

“组建联合舰队，提升国企融资能力和县域经济发展力。”县委县政府决定，整合全县国有企业和国有资产资源，建立治理结构规范、资产结构合理、产业经营良好、融资渠道多元、风险可控的实体集团公司，资产规模达到200亿元，信用评级AA。

2019年8月28日，在通城城投体制改革发展史上，是一个值得铭记的日子。

这天，通城城发建工置业集团、公交集团、水务集团、能源集团挂牌运营，加上先期成立的城发矿业集团，通城城发集团的5大集团子公司全部组建并投入运营。

“这是城发集团市场化转型、产业化经营、精细化管理的关键一步。”县长刘明灯说，每个集团子公司都是集纳大量的县域优质资源，肩负着国有资产的运营责任。

城发建工置业集团整合原隶属各部门的4家企业，机械设备共享，人员合理调配。

以前，水电工程公司只管水电工程，员工做半年歇半年。如今，市政、路桥、园林工程随时调配，全年有活干，公司上下精神面貌焕然一新。

目前，城发建工置业集团在建和中标项目达54个，货币工程量12亿多元，今年可上缴税收5000万元。

城发水务集团将县供水公司由全民所有制改为国有独资公司，接管县百丈潭水厂、菖蒲港水厂、铁柱港工业水厂和8个乡镇水厂全部股权，水务“一家独大”。

城发公交集团拥有5个运营分公司，客运中心、客运公司、公交公司、出租车公司、校车公司，是交通运输业的“龙头老大”。

隽源能源集团囊括全县小水电站、天然气、城区充电桩、石油油库等能源资源；城发矿业集团掌控全县砂、石、高岭土、矿泉水等矿产资源。

与五大集团同步组建的还有隽达旅游、华美传媒、马鞍山陵园3家一级子公司，分别特许经营旅游资源、户外广告、墓地等县域资源。

至此，全县优势资源应加尽加，全部集纳在城发集团麾下。集团资产总额由两年前的50.9亿元，迅速扩张到161.2亿元，进一步清产核资后，可望突破200亿元。　

狠做“减法”，树立“新城发”形象

通城城发集团由20多家国有企业、集体企业组建而成，“家大口阔”。改革过程中，县委县政府一方面做好“加法”，组建“联合舰队”，做大做强城发集团；另一方面，狠下心做“减法”，剥离人员、债务包袱，做精做优城发集团——

减人。县委组织部牵头制订企业“三定”方案，确认集团公司现有人员1412人。集团公司人力资源部对本部和下属企业进行定岗、定员、定责，定员900人。一方面，通过改制转岗、竞争上岗等途径，大量精减冗员；另一方面，分批引进紧缺人才。 

减债。邀请专业的第三方机构，对集团各级子公司负债欠账进行清理、审计，锁定负债总额。因企施策制订化债措施，对社会高息借款予以降息化解，对部分国企划转资产偿债，对养老保险未缴者通过改革改制破解。

减社会事务。以前，部门管企业，企业既要找市场，保员工的“饭碗”；又要找局长，应付“婆婆们”交办的各项事务，甚至帮主管部门创收谋福利。如今，政企分开、事企分开，企业心无旁骛地抓管理经营。

公交集团前身为恒通客运公司，原有员工700多人，负债6000多万元，长期处于“入不敷出、无米下锅”的尴尬境地。

改革之后，恒通整体划转至城发集团，定员249人，分类分期化解债务。在抓好主营业务的同时，大力发展规模化充电站、保险代理公司、汽车维修4S店、渣土运输公司、汽车检测公司、城发加油站等六大新业务，实现职工分流就业。

“轻装上阵”的公交集团创新“定制客运”，建设岳阳三荷机场、岳阳高铁站航站服务楼，为旅客提供机票查询、值机办理、行李托运、机场和高铁巴士一站式服务。

改革风劲，涅槃重生。公交集团年收入由1800多万元增加到3000多万元，由连年亏损到盈利200多万元。

巧做乘法，凸显 “活资本”效应

通城是个山区县，砂石、高岭土等矿产资源丰富。过去，这些矿产资源要么荒废，“沉睡”在山里地里河里；要么浪费，私人随意开采、廉价开采。

如今，城发矿业集团统一经营，建立砂石集并中心，采取劳务外包或混合所有制运营模式。目前，正在实施的矿业开发项目有：林地改良项目，面积190亩，年产河沙50万吨；花岗饰材尾矿综合治理开发利用项目，年产机制砂石200万吨；高岭土开发项目，年产高岭土40万吨；渣土分离工程项目征地50亩，年产量70万吨。

“沉睡”的矿产资源，成为俏销市场的建材产品，也就成为撬动县域经济发展的“活资本”。据估算，这些项目达产后，每年可实现产值10亿元以上，创税1亿元以上。

土地资源变身土地资本。县城发集团通过土地一级开发，采取“1+1”模式融资，土地储备和基础设施建设分批推进。土地价格由两年前每亩30多万元，拉升至100多万元，最高达到380万元。今年摘牌土地9宗507亩，与国开行、农发行、中国银行等10多家金融机构对接，策划融资项目17个，计划融资20亿元，现已授信12.65亿元。

发债工作全速推进。目前劵商、会计事务所、法律事务所全力协同推进8亿元的项目收益债，明年5月份可发债成功。在北京、上海、深圳等地洽谈收购上市公司，尝试从资本市场筹集资金。

“用10%的政府资金，去撬动90%的社会资本。”副县长舒昌俊说，通城城投体制改革正显现乘法效应，城发集团成为城市规划区的土地一级开发商、城市综合运营商、城市资源开发商。

严做除法，打破“易出事”怪圈

城发集团人多事多、资产多、项目多，容易发生腐败问题。如何实现有效的法人治理、防风险除隐患？

改革之初，通城决策者强化顶层设计，组建人力资源部，破解县域国企人员管控难题；实施企业高管聘用年薪制，“开前门，堵后门”，高薪养廉；组建城发集团财务公司，对下属企业财务实行报账制管理，统一绩效考核，统一资产管理。集团聘请会计事务所，制订财务一体化运营方案，建设母子公司财务一体化体系。先期把建工置业集团作为财务集中管理试点，2020年3月在全集团推行。

县纪委监委派出监察专员办公室，成立专班处置原市政公司违法分包转包遗留问题，举一反三在城发集团开展反腐倡廉警示教育。城发集团对人数较多的建工集团、公交集团、水务集团下派纪检监察专员，进行全覆盖监管。还制订城发集团党委会、董事会、经理会、监事会议事规则，企业负责人履职待遇细则，工程内控等管理制度。建立工程项目管理负面清单，法务审计在事前、事中、事后监督检查，规避风险。

今年以来，城发集团为63个政府性投资项目报帐管理，支付资金18.82亿元；业主项目8个，总投资25.4亿元，每一笔资金都合规、有效地运行，每一个项目都安全、有序地推进。

“既要干净，又要干事，让集团员工能干事、干成事。” 城发集团董事长张伟说，作为通城最大的国企，城发集团坚决摒除“大锅饭”，提升服务效能。

改革之前，县供水公司“大水漫灌”，全县城区供水6.2万户，一个月水费六七十万元，公司和水厂发工资都不够。组建城发水务集团后，实行“精准滴灌”。一方面，细化绩效考核，收费数量和质量与员工收入挂钩，调动一线员工积极性；另一方面，升级水费收缴系统，新用户全部安装智能水表，杜绝“滴漏跑冒”和“人情水”“关系水”，做到应收尽收。如今，每个月水费收入200多万元。

“以前只能保工资，现在可以搞建设，改造供水设施，提升居民供水质量。”据介绍，今年是大旱之年，可城区供水比往年更有保障，没有停过一次水。

“在推动投融资平台转型上进行了有益的探索和尝试。”市政府办公室组织专题调研组认为，通城对全县闲置国有资产、经营性资产进行清产核资、评估，有效整合国有资产，注入城发集团，不断扩大资产规模，提高了投融资能力。

（咸宁日报全媒体记者　陈新　通讯员　罗四会）